“No existe la mano invisible del mercado para garantizar pluralismo”
Por Juan Manuel Fonrouge y Lautaro González
El proyecto de Ley de Servicios de Comunicación Audiovisual impulsado por el gobierno nacional está en marcha. Si bien no ha tenido demasiada repercusión en los medios masivos la idea es que se discuta en todo el país y luego se lleve al Congreso. Damián Loreti, de larga trayectoria en materia de derecho a la comunicación, actual Vicedecano de la Facultad de Ciencias Sociales de la UBA, y uno de los principales ideólogos del proyecto, explicó a este medio los principales aspectos de una propuesta que pretende hacer historia en la vida democrática nacional.
¿Cuáles son los núcleos principales del proyecto de ley?
Hay un cambio importante en el objeto de regulación. No se regulan los medios sino que el sentido es establecer mecanismos de promoción de diversidad y pluralismos independientemente del soporte. La filosofía del proyecto es llevar a ley los estándares interamericanos y de Naciones Unidas en materia de libertad de expresión, pluralismo y diversidad, del mismo modo que UNESCO.
El criterio es igual al de los europeos: defender la convención de diversidad de UNESCO por oposición a la Organización Mundial del Comercio (OMC), en el cual no hay subsidios ni regímenes de protección, sino que es todo telecomunicaciones y bienes de servicios no susceptibles de protección. Los europeos, en la directiva del parlamento de fines del 2007, señalan que el objeto de tratamiento, superando la vieja directiva de televisión, es la de los servicios de comunicación audiovisual, independientemente del soporte. Llegan a constituir el concepto a la oferta de productos audiovisuales o de audio ofertada de modo permanente, con grilla y destinada a generar un tipo de influencia a la opinión pública. Entonces la ley se ampara fuertemente en eso.
Otro elemento importante es la incorporación del principio de pluralismo político en el armado de la autoridad regulatoria y de los medios públicos. Se prevé la participación de la segunda y tercera minoría del Congreso en las autoridades de regulación. Esto es más de lo que tenía Estados Unidos que no quiere más de tres de un mismo partido político.
Además existe una fuerte impronta de protección de los contenidos locales, propios y regionales, y de desconcentración. La idea es generar instancias de neutralidad tecnológica para evitar obsolescencia. Se trata de la previsión con vistas a la digitalización de llamados a concurso en situación híbrida: alta definición para usar todo el ancho de banda, estándar, multiplex, etc Si se define algo estricto de ese modo, la ley queda obsoleta y hay algunos cosas que si se ponen en la ley, sobre todo cuando son tan complejas de cambiar, provocan su obsolescencia. En EEUU las fechas para el apagón analógico para entrar a la televisión digital está fijado por ley y algunos quieren eso. Con la crisis en EEUU la gente empezó a vender los bonos de 40 dólares que servían para comprar esos aparatitos que transformaban los televisores en digitales. Al caer EEUU, ese parque de televisores dejó de existir. Tuvieron que mandar un proyecto de ley para cambiar la fecha del apagón. El proyecto apuesta a la neutralidad tecnológica en ese plano, y entiende a la tecnología como canal para facilitar las instancias de diversidad.
Además, busca generar una protección a la producción nacional por vía de mecanismos impositivos. Hay algo que está tomado de la legislación canadiense que desalienta la inversión de anunciantes argentinos en canales extranjeros. Dice “Si querés anunciar no le pidas al Estado que te lo financie”.
Otra cuestión importante es el tema de la reserva del 33% de la frecuencia para entidades sin fines de lucro. Esto obedece a recomendaciones de los sistemas interamericanos y de Naciones Unidas en base a lo que se llama la declaración de los relatores. Los sistemas de derechos humanos tienen relatores de libertad de expresión: se juntan y hacen declaraciones políticas hacia el futuro una vez por año. En el 2001 dijeron que la razón de ser de la regulación de la radiodifusión era el pluralismo y en el 2007 lo ratificaron y ampliaron. Afirmaron que tiene que garantizarse la franja de tres tipos de espectadores: público, comerciales con fines de lucro y de la sociedad civil.
¿Cómo se regularía ese 33 % para las organizaciones sin fines de lucro?
Una posibilidad es algo parecido a lo que hacen los uruguayos. Replanifican donde esté mal planificada la asignación de frecuencias. Es decir, qué frecuencias hay disponibles en cada lugar para hacer un llamado a adjudicación y reservar una cuota para llegar al 33%. Eso tiene un salto que es con la televisión digital. En Uruguay la transición tiene ese condimento por que cambiaron la ley a fines del 2007. No se otorgan los 6 mega directamente sino un canal espejo para hacer la prueba y entre tanto le dan al Estado y a la sociedad civil las pruebas en otra banda. A medida que crece el espacio a distribuir se garantiza ese tercio. Esto es en los lugares donde existe el recurso del espectro agotado, en los lugares que no, ya se puede hacer una vez que salga la ley con concursos diferenciados.
¿Por qué la democracia tardó tanto en dar una respuesta a la ley?
El gobierno, en un año electoral, resolvió poner a consideración del público, antes que en el Congreso, un proyecto. Y salen a decir no es tiempo. El año pasado era pre electoral, el anterior al anterior era electoral, paradoja en la Argentina es que todos los años son electorales. Además dicen el proyecto se mete con la calidad de los contenidos, cosa que no hace, salvo que fija cuotas mínimas de cierto tipo de producción: nacional, local, regional y de contenidos para niños. Este proyecto lo que pide es pluralismo. No es control de contenidos. Lo que se estimula es la participación social, incluso con audiencia pública para que la gente se entere qué pasa con los medios. El proyecto abreva en el equilibrio destinado a fomentar libertades para todos. Es una discusión del alcance de las libertades.
Hay una posición doctrinaria de EEUU que habla del libre mercado de ideas, en el cual, se supone que si las ideas son interesantes, van a estar en la oferta para el público y que cada cual va a adherir a la corriente de opinión que se vería reflejado. Esto es una falacia. No hay tal mercado, no todo el mundo accede a dar su opinión en instancias plurales, como por ejemplo, para discutir este tema de la ley. No existe la mano invisible del mercado para garantizar el pluralismo.
¿Cómo ve en esta coyuntura el tratamiento del proyecto?
De modo inesperado terminó dentro del debate pre electoral. Las campañas políticas tienen que ver con lo que propone cada partido al conjunto de la sociedad. Hay que tomar esto como un tema de campaña en el cual se puedan generar consensos. Si no se discute, jamás se puede llegar a nada. Me parece bien que la población se entere y vote cuál es el mejor proyecto.
¿Cuáles son las trabas para que la televisión abierta no haya crecido?
Decisiones políticas y decisiones comerciales. Lo más lejos que se llegó fue un censo de interesados en la época de la Alianza por el decreto 1441. Era un censo de interesados en poner canales de alta, baja y media. Tiene que ver con la distribución que se hace con los canales de comunicación a la población. Si concebís el mercado de televisión del interior como repetidora de una cadena instalada en Buenos Aires, que repita más o menos es poco preocupante.
¿Es un impedimento que el crecimiento del cable haya delimitado la cantidad de emisoras?
No lo creo. Creo que es a donde se llegó por falta de pluralismo y falta del derecho a tener una señal de televisión. Hay un caso muy famoso en el sur de Córdoba con la Cooperativa Mataldi que con un recurso de amparo, aunque la televisora estuviera en infracción, la justicia dijo que todo el mundo tenía derecho a recibir una señal de televisión. No creo que el cable sea la cortapizza de los canales abiertos. Efectivamente hoy hay discusiones económicas. El proyecto toca algunas cosas de modo tal de proteger a las emisoras abiertas.
Hay un tema vinculado a repetidoras y a la ley vieja sobre cuál era el rol del medio público además del cable. Porque quien disputa contra Canal 7 en San Rafael es una abierta no un cable, que está defendiendo su monopolio. Hay algunas previsiones destinadas a que no haya un subsidio cruzado desde el cable a la programación para privilegiar a las prestaciones de televisión abierta. Está bien porque son las que garantizan el derecho a tener televisión sin pago.
¿Cómo se trata la injerencia de capitales extranjeros en las licencias?
Es un acuerdo que se hizo en 1992 con EEUU de protección de intereses en forma recíproca. Lo que se incorpora en la constitución en el ´94 que tiene prioridad sobre las leyes son los tratados de derechos humanos.
Hay otra discusión sobre cuál es el valor de los tratados bilaterales. En el viejo artículo 31 que sigue vigente, se establece que los tratados internacionales valen más que las leyes. Más aún: hay una convención internacional sobre derechos de los tratados de la convención de Viena que dice que un Estado no puede dejar de cumplir un tratado firmado y ratificado por la existencia o no de leyes internas. Esto es distinto a los convenios de derechos humanos que entraron con rango constitucional después.
¿Cómo es la situación de otros países como México o España?
Hay una enorme discusión. Los mexicanos nunca estuvieron legalizados y con España hay una discusión a nivel de cancillería sobre el acuerdo firmado con ellos, por que además, hay un acuerdo con EEUU y con más países, incluso antes que con EEUU, y se llaman Protección Recíproca de Inversiones. La discusión es si el convenio con España tiene el mimo efecto que el de EEUU porque tienen algunas cláusulas distintas. España tiene lo una cláusula de la nación más favorecida por la cual le debería caber todos los mismos derechos que tienen aquellos que tengan un convenio mejor, cuando EEUU tiene una aplicación inmediata no sujeta a leyes argentinas y si con España. Yo no he visto los decretos autorizando el ingreso de Prisa u otras empresas. De hecho hay un juicio que impulsa una radio de Trenque Lauquen sobre la incorporación de capital extranjero español en Prisa. Yo no daría eso por resuelto.
¿Cómo se relacionan las nuevas tecnologías, la vieja ley y el nuevo proyecto?
La vieja ley ya es obsoleta y con respecto a las nuevas tecnologías no es neutral desde el punto de vista tecnológico, no te sirve. Aunque fuera excelente la vieja ley ya no sirve. El marco legal para la televisión por Internet es neutral. Por eso lo que se prevé como objeto de tratamiento de la ley son los servicios independientemente del soporte. Si se tiene una oferta de programación grillada, estable y con capacidad de influencia en la opinión pública más un responsable editorial, es un servicio de comunicación audiovisual, independientemente del soporte. Por eso hay un registro de señales, hoy no existe tal cosa. El sólo hecho de poner a rodar el debate de una política pública de comunicación es un aporte importante al engrandecimiento del sistema democrático. El monopolio de las comunicaciones por vía de las conexiones inalámbricas es discutible que ya siga siendo monopolio natural, y el proyecto trabaja sobre eso.
¿Qué oportunidades tiene este proyecto de ley de ser aprobado?
Nunca vi algo parecido a esto salvo el del Consejo de la consolidación de la democracia. Ni por la calidad del proyecto ni por el embate. Lo bueno es que se metió en la campaña electoral y el proyecto está echado a suerte a que los partidos políticos discutan qué quieren hacer con la política de Estado en la comunicación. Me parece bien que se discutan proyectos específicos en alguna campaña electoral. De eso se tratan. No tengo memoria de un embate como este. Ni siquiera de discutir. Me parece que el gobierno, si esto fracasara, se llevaría a la historia en ser uno de los intentos junto con el del Consejo, más serio en materia de propuesta y más claro que dio la discusión. Desde la oposición están pidiendo a gritos que no se discuta y hace tres meses pedían a gritos que se mande el proyecto.
En alguna entrevista usted mencionó que la discusión del proyecto de ley sería más difícil que el conflicto con las patronales rurales
El problema acá no es debatir, sino encontrar dónde. Por eso digo que va a ser más complejo. Con la125 hubo falta de pluralismo y fue notorio, en este tema son escasos los medios donde se escuchen las dos posiciones. Esperemos tener torbellinos de ideas para esta discusión, por ahora hay muy poco. Espero que la sociedad civil, las universidades se embanderen con el debate. El mensaje de la Presidenta fue sabio: no quiere que sea su ley, puso el proyecto en debate antes de mandarlo al Congreso. No hay muchos antecedentes de esto.
Por Juan Manuel Fonrouge y Lautaro González
El proyecto de Ley de Servicios de Comunicación Audiovisual impulsado por el gobierno nacional está en marcha. Si bien no ha tenido demasiada repercusión en los medios masivos la idea es que se discuta en todo el país y luego se lleve al Congreso. Damián Loreti, de larga trayectoria en materia de derecho a la comunicación, actual Vicedecano de la Facultad de Ciencias Sociales de la UBA, y uno de los principales ideólogos del proyecto, explicó a este medio los principales aspectos de una propuesta que pretende hacer historia en la vida democrática nacional.
¿Cuáles son los núcleos principales del proyecto de ley?
Hay un cambio importante en el objeto de regulación. No se regulan los medios sino que el sentido es establecer mecanismos de promoción de diversidad y pluralismos independientemente del soporte. La filosofía del proyecto es llevar a ley los estándares interamericanos y de Naciones Unidas en materia de libertad de expresión, pluralismo y diversidad, del mismo modo que UNESCO.
El criterio es igual al de los europeos: defender la convención de diversidad de UNESCO por oposición a la Organización Mundial del Comercio (OMC), en el cual no hay subsidios ni regímenes de protección, sino que es todo telecomunicaciones y bienes de servicios no susceptibles de protección. Los europeos, en la directiva del parlamento de fines del 2007, señalan que el objeto de tratamiento, superando la vieja directiva de televisión, es la de los servicios de comunicación audiovisual, independientemente del soporte. Llegan a constituir el concepto a la oferta de productos audiovisuales o de audio ofertada de modo permanente, con grilla y destinada a generar un tipo de influencia a la opinión pública. Entonces la ley se ampara fuertemente en eso.
Otro elemento importante es la incorporación del principio de pluralismo político en el armado de la autoridad regulatoria y de los medios públicos. Se prevé la participación de la segunda y tercera minoría del Congreso en las autoridades de regulación. Esto es más de lo que tenía Estados Unidos que no quiere más de tres de un mismo partido político.
Además existe una fuerte impronta de protección de los contenidos locales, propios y regionales, y de desconcentración. La idea es generar instancias de neutralidad tecnológica para evitar obsolescencia. Se trata de la previsión con vistas a la digitalización de llamados a concurso en situación híbrida: alta definición para usar todo el ancho de banda, estándar, multiplex, etc Si se define algo estricto de ese modo, la ley queda obsoleta y hay algunos cosas que si se ponen en la ley, sobre todo cuando son tan complejas de cambiar, provocan su obsolescencia. En EEUU las fechas para el apagón analógico para entrar a la televisión digital está fijado por ley y algunos quieren eso. Con la crisis en EEUU la gente empezó a vender los bonos de 40 dólares que servían para comprar esos aparatitos que transformaban los televisores en digitales. Al caer EEUU, ese parque de televisores dejó de existir. Tuvieron que mandar un proyecto de ley para cambiar la fecha del apagón. El proyecto apuesta a la neutralidad tecnológica en ese plano, y entiende a la tecnología como canal para facilitar las instancias de diversidad.
Además, busca generar una protección a la producción nacional por vía de mecanismos impositivos. Hay algo que está tomado de la legislación canadiense que desalienta la inversión de anunciantes argentinos en canales extranjeros. Dice “Si querés anunciar no le pidas al Estado que te lo financie”.
Otra cuestión importante es el tema de la reserva del 33% de la frecuencia para entidades sin fines de lucro. Esto obedece a recomendaciones de los sistemas interamericanos y de Naciones Unidas en base a lo que se llama la declaración de los relatores. Los sistemas de derechos humanos tienen relatores de libertad de expresión: se juntan y hacen declaraciones políticas hacia el futuro una vez por año. En el 2001 dijeron que la razón de ser de la regulación de la radiodifusión era el pluralismo y en el 2007 lo ratificaron y ampliaron. Afirmaron que tiene que garantizarse la franja de tres tipos de espectadores: público, comerciales con fines de lucro y de la sociedad civil.
¿Cómo se regularía ese 33 % para las organizaciones sin fines de lucro?
Una posibilidad es algo parecido a lo que hacen los uruguayos. Replanifican donde esté mal planificada la asignación de frecuencias. Es decir, qué frecuencias hay disponibles en cada lugar para hacer un llamado a adjudicación y reservar una cuota para llegar al 33%. Eso tiene un salto que es con la televisión digital. En Uruguay la transición tiene ese condimento por que cambiaron la ley a fines del 2007. No se otorgan los 6 mega directamente sino un canal espejo para hacer la prueba y entre tanto le dan al Estado y a la sociedad civil las pruebas en otra banda. A medida que crece el espacio a distribuir se garantiza ese tercio. Esto es en los lugares donde existe el recurso del espectro agotado, en los lugares que no, ya se puede hacer una vez que salga la ley con concursos diferenciados.
¿Por qué la democracia tardó tanto en dar una respuesta a la ley?
El gobierno, en un año electoral, resolvió poner a consideración del público, antes que en el Congreso, un proyecto. Y salen a decir no es tiempo. El año pasado era pre electoral, el anterior al anterior era electoral, paradoja en la Argentina es que todos los años son electorales. Además dicen el proyecto se mete con la calidad de los contenidos, cosa que no hace, salvo que fija cuotas mínimas de cierto tipo de producción: nacional, local, regional y de contenidos para niños. Este proyecto lo que pide es pluralismo. No es control de contenidos. Lo que se estimula es la participación social, incluso con audiencia pública para que la gente se entere qué pasa con los medios. El proyecto abreva en el equilibrio destinado a fomentar libertades para todos. Es una discusión del alcance de las libertades.
Hay una posición doctrinaria de EEUU que habla del libre mercado de ideas, en el cual, se supone que si las ideas son interesantes, van a estar en la oferta para el público y que cada cual va a adherir a la corriente de opinión que se vería reflejado. Esto es una falacia. No hay tal mercado, no todo el mundo accede a dar su opinión en instancias plurales, como por ejemplo, para discutir este tema de la ley. No existe la mano invisible del mercado para garantizar el pluralismo.
¿Cómo ve en esta coyuntura el tratamiento del proyecto?
De modo inesperado terminó dentro del debate pre electoral. Las campañas políticas tienen que ver con lo que propone cada partido al conjunto de la sociedad. Hay que tomar esto como un tema de campaña en el cual se puedan generar consensos. Si no se discute, jamás se puede llegar a nada. Me parece bien que la población se entere y vote cuál es el mejor proyecto.
¿Cuáles son las trabas para que la televisión abierta no haya crecido?
Decisiones políticas y decisiones comerciales. Lo más lejos que se llegó fue un censo de interesados en la época de la Alianza por el decreto 1441. Era un censo de interesados en poner canales de alta, baja y media. Tiene que ver con la distribución que se hace con los canales de comunicación a la población. Si concebís el mercado de televisión del interior como repetidora de una cadena instalada en Buenos Aires, que repita más o menos es poco preocupante.
¿Es un impedimento que el crecimiento del cable haya delimitado la cantidad de emisoras?
No lo creo. Creo que es a donde se llegó por falta de pluralismo y falta del derecho a tener una señal de televisión. Hay un caso muy famoso en el sur de Córdoba con la Cooperativa Mataldi que con un recurso de amparo, aunque la televisora estuviera en infracción, la justicia dijo que todo el mundo tenía derecho a recibir una señal de televisión. No creo que el cable sea la cortapizza de los canales abiertos. Efectivamente hoy hay discusiones económicas. El proyecto toca algunas cosas de modo tal de proteger a las emisoras abiertas.
Hay un tema vinculado a repetidoras y a la ley vieja sobre cuál era el rol del medio público además del cable. Porque quien disputa contra Canal 7 en San Rafael es una abierta no un cable, que está defendiendo su monopolio. Hay algunas previsiones destinadas a que no haya un subsidio cruzado desde el cable a la programación para privilegiar a las prestaciones de televisión abierta. Está bien porque son las que garantizan el derecho a tener televisión sin pago.
¿Cómo se trata la injerencia de capitales extranjeros en las licencias?
Es un acuerdo que se hizo en 1992 con EEUU de protección de intereses en forma recíproca. Lo que se incorpora en la constitución en el ´94 que tiene prioridad sobre las leyes son los tratados de derechos humanos.
Hay otra discusión sobre cuál es el valor de los tratados bilaterales. En el viejo artículo 31 que sigue vigente, se establece que los tratados internacionales valen más que las leyes. Más aún: hay una convención internacional sobre derechos de los tratados de la convención de Viena que dice que un Estado no puede dejar de cumplir un tratado firmado y ratificado por la existencia o no de leyes internas. Esto es distinto a los convenios de derechos humanos que entraron con rango constitucional después.
¿Cómo es la situación de otros países como México o España?
Hay una enorme discusión. Los mexicanos nunca estuvieron legalizados y con España hay una discusión a nivel de cancillería sobre el acuerdo firmado con ellos, por que además, hay un acuerdo con EEUU y con más países, incluso antes que con EEUU, y se llaman Protección Recíproca de Inversiones. La discusión es si el convenio con España tiene el mimo efecto que el de EEUU porque tienen algunas cláusulas distintas. España tiene lo una cláusula de la nación más favorecida por la cual le debería caber todos los mismos derechos que tienen aquellos que tengan un convenio mejor, cuando EEUU tiene una aplicación inmediata no sujeta a leyes argentinas y si con España. Yo no he visto los decretos autorizando el ingreso de Prisa u otras empresas. De hecho hay un juicio que impulsa una radio de Trenque Lauquen sobre la incorporación de capital extranjero español en Prisa. Yo no daría eso por resuelto.
¿Cómo se relacionan las nuevas tecnologías, la vieja ley y el nuevo proyecto?
La vieja ley ya es obsoleta y con respecto a las nuevas tecnologías no es neutral desde el punto de vista tecnológico, no te sirve. Aunque fuera excelente la vieja ley ya no sirve. El marco legal para la televisión por Internet es neutral. Por eso lo que se prevé como objeto de tratamiento de la ley son los servicios independientemente del soporte. Si se tiene una oferta de programación grillada, estable y con capacidad de influencia en la opinión pública más un responsable editorial, es un servicio de comunicación audiovisual, independientemente del soporte. Por eso hay un registro de señales, hoy no existe tal cosa. El sólo hecho de poner a rodar el debate de una política pública de comunicación es un aporte importante al engrandecimiento del sistema democrático. El monopolio de las comunicaciones por vía de las conexiones inalámbricas es discutible que ya siga siendo monopolio natural, y el proyecto trabaja sobre eso.
¿Qué oportunidades tiene este proyecto de ley de ser aprobado?
Nunca vi algo parecido a esto salvo el del Consejo de la consolidación de la democracia. Ni por la calidad del proyecto ni por el embate. Lo bueno es que se metió en la campaña electoral y el proyecto está echado a suerte a que los partidos políticos discutan qué quieren hacer con la política de Estado en la comunicación. Me parece bien que se discutan proyectos específicos en alguna campaña electoral. De eso se tratan. No tengo memoria de un embate como este. Ni siquiera de discutir. Me parece que el gobierno, si esto fracasara, se llevaría a la historia en ser uno de los intentos junto con el del Consejo, más serio en materia de propuesta y más claro que dio la discusión. Desde la oposición están pidiendo a gritos que no se discuta y hace tres meses pedían a gritos que se mande el proyecto.
En alguna entrevista usted mencionó que la discusión del proyecto de ley sería más difícil que el conflicto con las patronales rurales
El problema acá no es debatir, sino encontrar dónde. Por eso digo que va a ser más complejo. Con la125 hubo falta de pluralismo y fue notorio, en este tema son escasos los medios donde se escuchen las dos posiciones. Esperemos tener torbellinos de ideas para esta discusión, por ahora hay muy poco. Espero que la sociedad civil, las universidades se embanderen con el debate. El mensaje de la Presidenta fue sabio: no quiere que sea su ley, puso el proyecto en debate antes de mandarlo al Congreso. No hay muchos antecedentes de esto.
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